高培勇:发展转向重质

财经2018年01月12日17:10

  高培勇:财政赤字占GDP比重守住3% 成经济走向标志

  新浪财经讯 1月12日消息,由嘉实基金、新浪财经联合主办的“2018嘉实基金远见者投资策略峰会”在北京举行,主题为“把握新机遇 布局新时代”。 中国社会科学院学部委员、经济研究所所长高培勇先生出席并发表演讲“2018:宏观调控体系将有哪些变化”,他表示,变化了的发展理念:高速增长转向高质量发展。

  此外,他认为,政策主线有所变化:需求管理转向供给侧结构性改革。立足供给侧、结构调整非总量调节、调高供给质量、优化供给结构。另外施策机制发生改变,将以改革为根本途径。

  以下为高培勇演讲实录:

  女士们、先生们,大家下午好!我很赞赏今天主题词当中的两个关键词汇,一个是“新机遇”,另外一个是“新时代”。当我们讲到新的时候,实际上我强调的就是其中的一个“变”字,这一切一切都在变。

  进入2018年,我们首先关注的是2018年中国的宏观经济形势将会有哪些变化,但是我想说在中国这块土地上,要关注宏观经济形势的变化,其中一个主线索就是宏观的调控体系。展望2018年,我们的宏观调控体系上将会有哪些变化?这些变化又怎样深刻影响中国的宏观经济形势?是我们一会儿这一段时间要讨论的问题。

  讲到宏观调控,不久前召开的中央经济工作会议讲了两句话,两句话都讲2018年中国的宏观调控体系是怎样一种趋向。一句话是这样讲,要坚持适应我国经济发展主要矛盾的变化来完善宏观调控。我们都知道中国特色社会主义新时代带来的一个社会主要矛盾的变化,就是人民群众对于物质文化的需要转变为对于美好生活的需要,从供给角度讲,落后的社会生产转变为不平衡、不充分的发展,这样一个主要矛盾变化,将会在很大程度上影响着2018年,一直于未来一个时期的宏观调控的格局;第二句话,推动高质量发展是当前和今后个时期实施宏观调控的根本要求。我们知道经济发展进入新时代基本标志就是由高速发展进入到高质量发展,这样一个发展阶段的变化也会对中国的宏观调控产生影响。

  当我们说到主要矛盾的变化会带来宏观调控的变化的时候,其中一个最为关键的主线索就是整个经济发展的目标要随着社会主要矛盾的变化而做相应的调整。概括起来讲,就是我们要建设有效满足人民需要的现代化的经济体系,现代化经济体系这样一个关键词今后将越来越成为一个经济领域,特别是在高质量发展阶段的一个高频词汇。

  当我们讨论2018年宏观调控体系有可能出现变化的时候,起码要把它分作三个不同的层次来加以理解:第一个层次,经济发展的新常态;第二个层次,新的发展理念;第三个层次,供给侧的结构性改革。这三个层次每一个术语对我们来讲都不是新词,但是在这里我想强调的是你使用任何一个术语都要有比对的一种思维方式。当你提到经济发展新常态的时候,一定是说它是相对经济发展旧常态而言的。当你谈到新的发展理念的时候,一定要强调它是相对于旧的发展理念而言的,当你强调供给侧结构性改革的时候,一定要强调必须反复地告诫自己,是相对于过去我们所熟悉的需求、管理政策而言的。在比对当中来体味它所带来的那样一种深刻的变化,才是我们能够理解2018年宏观经济形势有可能发生变化的一个基本着眼点。

  这种变化,特别是在宏观调控体系方面的变化,我想把它归纳为如下四个方面:

  第一,分析视角。我们说在十九大之后,我们的分析视角已经开始发生变化了,我们如何观察经济形势的变化?我想大家在学校读书的时候,以致于我们在今天拿到任何一本有关宏观经济领域的教科书的时候,我们的分析视角都是约定俗成的,而且是烂熟于心的。我们怎么分析经济形势呢?过去我们的分析无非是两个线索,一个是周期性的因素,另外一个是总量性的因素。什么是周期性的因素?我们把经济形势的变化当作一个周期性的变化过程,当经济形势出现衰退的时候,我们认为它是经济发展当中的一个阶段,过不了多久,它会自然而然地就会出现变化,当经济出现高通胀的时候,我们也把它当作一个阶段,我们在学习马克思主义经济理论,在学习西方的经济周期理论的时候深深刻在脑子里的东西,在我们的信念当中经济就是一个周而复始的一个周期性的波动过程,这是一个分析的线索。第二个分析的线索,总量的因素,经济运行当中的周期性波动当中的任何问题,我们都习惯于通过供求之间关系的力量对比加以分析,经济衰退的时候我们认为是总需求小于总供给,通货膨胀的时候我们认为是总需求大于总供给。因此,我们的着眼点是根据需求的总量这个因素来分析问题的。但是我们说进入新时代,不能说不再有周期性因素的作用,也不能说不再有总量性因素的作用,但是它的突出矛盾和问题已经发生变化了,那就是这个时候突出矛盾已经转化为重大的结构性失衡所导致的经济循环不畅,因而突出矛盾主要表现在供给侧,主要突出的问题主要表现在结构性上,这甚至不只是中国自身的问题,而是2008年之后的那场国际金融危机带给全球所产生的一种结果,这是一个变化。因而,在今后在2018年我们观察宏观经济形势分析的时候,一定要反复地告诫自己,总量性因素和周期性因素不是完全没有用了,但是它这种分析是有局限性的,在此基础上一定要引入供给侧的问题和结构性的问题,在两者交融的基础之上来展开我们的宏观经济分析。

  第二,理念,发展的理念变化了。在过去我们强调的发展理念主要是围绕着经济增速,围绕着GDP而运行的,在以高速增长为主要目标的条件下GDP至上,以GDP论英雄,追求高速增长,是一个自然而然的一个趋势。但是当今天我们提出新的发展理念是创新、协调、绿色、开放、共享的时候,虽然说这只是一个抽象性的描述,在中央经济工作会议上,在十九大的报告当中,已经把新的发展理念具体为四个“更”,更高质量、更有效率、更加公平、更可持续,概括起来讲,就是要走入高质量发展。从高速增长到高质量发展,它自然而然地就会在经济的指标上、在经济工作的理念上、思想上、战略上都会有一个非常大的转变,可以说高质量发展就是中国特色社会主义进入新时代在经济领域的一个基本特征。

  第三,政策主线。我们过去观察宏观经济政策的时候,当然要关注它的主线索,但是在过去观察主线索的时候,你会注意到不管是什么样的经济政策,你总是围绕着它是扩张、还是紧缩这条主线索来展开,这样一条经济主线索有一个特征,就是立足需求侧,紧盯需求侧的变化,当需求小于供给的时候,我们采取扩大需求的变化,当需求大于供给的时候,我们采取紧缩的办法,这种站在需求的角度,紧盯需求进行宏观调控的政策主线索,所追求的是一种短期稳定,它所做的事情无非是一种对冲性的逆向条件。东风来了我们刮西风,西风来了我们刮东风,采取的是对冲性的办法。这是过去这样一种政策主线,这种政策主线我们概括为需求管理主线。今天我们强调宏观经济主线索的时候,你细读刚刚闭幕不久的中央经济工作会议的文件,很少用扩张、紧缩、需求总量这样的一个措词来描述宏观经济政策的变化。用的是什么呢?用的是我们要站在供给侧,要进行结构调整,而非进行的是总量调节,要进行的是提高供给质量、优化供给结构的一系列的政策性的操作。因此,这时候的宏观经济主线索已经由需求转到供给了,由总量转向结构了,由需求管理转向供给侧结构性改革了,这是第三个变化,我们应当去体味。

  第四,施策的机制。实际上就是如何去实行、实施宏观经济政策,在以往我们是怎么执行的呢?我们是通过政策性的安排来实施的,什么是政策?首先它是短期的,而一般不涉及到制度性的调整、制度性的安排,而且它的操作也只是临时性的,所以以往召开的中央经济工作会议的时候我们问2018年使用什么样的政策?我们谈的就是2018年的政策走向,那么它一定是短期的,一定是临时性的操作性的办法。但是在今天,当谈到2018年的宏观经济政策的时候,而且2018年的宏观经济政策是继续实施供给侧结构性改革的时候,请大家特别注意的是它强调根本途径是改革,改革二字已经融入到宏观调控的运行过程当中去了。在过去我们的宏观调控的视野当中,我们观察到的都是政策的变化,而当改革作为一个实施办法进入到宏观调控的实施机制过程当中的时候,以改革办法突破体制性的和机制性的障碍,以推进各种基础性的改革为供给侧结构性改革创造条件将是宏观调控当中可以看得见、甚至可以摸得着的一个实施的机制。换言之,在今天的宏观调控当中,既会有政策方面的调节,那是以往就有的,同时将会越来越多地融入改革性的行动,政策安排+改革行动,且越来越以后者为主,将会成为宏观调控的一个新的景象。

  我说了这么多,大家可能觉得还过于抽象,能不能举点具体的例子?我们具体的例子是有的,我只举积极财政政策的例子来和大家把我们刚才所讨论的变化往深层次拓展。

  我们先看积极财政的“积极”二字,今年的中央经济工作会议强调积极财政政策的趋向不变,我不知道是如何理解的及如果套用以往的思维方式,一定会理解为扩张性财政政策的趋向,或者财政政策的扩张趋向不变,我想这是自然而然的,为什么?1998年我们操用积极财政政策的那一天起,积极就被当作扩张的同意语,当强调积极财政政策要有意义的时候,很多人理解为2015年的财政政策要在2014年的基础上加大力度。2016年当中央工作经济会议提出积极财政政策要加大力度的时候,很多人把它理解为2016年在2015年的基础上进一步加大扩张的力度。去年,对积极财政政策的提法是积极财政政策要更加积极有效,我也看见相当多的人理解为2017年财政扩张力度要大于2016年,我想这是一个约定俗成的思维方式,这是一种惯性的思维方式。但是请大家注意,今年的中央经济工作会议的表述,也注意十九大报告当中,关于现代化经济体系建设方面的六项措施的安排都渗透着一句话,不管是什么样的宏观经济政策,它的主攻方向要转向结构性调整,不管什么样的宏观经济政策,它的着重点和着力点要转向提升经济效益的质量和效益上来。转方式、调结构、化解产能过剩是各种宏观经济政策的着力点和着重点。

  把这样一个变化和积极财政政策的积极二字对接起来,你会发现尽管不排除积极财政政策有扩大需求的意义,但是我想说这种扩大只是适度的,必须加上双引号,它的主要着力方向不在于扩大需求的总量,而在于结构性调整。

  第二个事例,投资。我们做基金投资也好,做其他方面的投资也罢,特别关注政策投资政策的变化,在我们印象当中投资是干什么的?第一,它是搞总量刺激的,它是要拉动需求的;第二,它是通过政府支出的增加、政府投资的增加,来扩大和扩张需求的。这是我们的传统思维,也是大家课本上反复强调的一点,但是请大家注意十九大报告当中关于投资的表述,怎么表述的?是发挥投资对优化供给结构的关键性作用,当把投资和优化供给结构对接起来的时候,请大家特别注意,它省略掉的是什么样的东西?是扩大需求、拉动内需,是稳增长、保增长之类的关键词汇。我们对中国人的语言词汇是非常熟悉的,当强调优化供给结构的时候,实际上是告诉大家,要在扩大投资规模,拉动总需求方面要逐步地淡出。因此,扩大需求已经不再是主战场,优化供给结构已经转化为政府投资的主要的政策目标。虽然说每年政府投资都会有相应的安排,而且那个量不会太小,但是它的方向一定是有变化的。

  第三个例子,赤字。讲积极财政政策不可能没有赤字,但是我想说对于赤字的认识、对于赤字的态度,现在已经在悄然发生变化。在过去我们都知道两条,第一句话,叫为了拉动需求可以扩大赤字,大家都很熟悉;第二为了稳定经济不惜扩大赤字都是可以的,只要需求有缺口,我们就可以用财政赤字去弥补这个缺口,只要经济的稳定需要有赤字,我们就可以用财政的赤字熨平那个缺口,这是以往约定俗成的概念,但是在今天,特别是你回望一下2017年,当那么多的人反复地呼吁政府要扩大财政赤字规模的时候,甚至提出要不惜提高财政赤字占GDP的比重数字的时候,2017年我们的财政赤字占GDP比重牢牢地守住了3%这样一个警戒线和安全线。很多人不理解,提出问题说这个3%的比例数字只不过是欧洲人制定的一个指标,连欧洲人自己都没有遵守,干吗中国把它当作一个安全线,非坚守不可呢?肯定有各种各样的围绕赤字问题的各种疑问,但是我们说对于中国的老百姓而言,3%与其说是安全线,倒不如说是一个心理防线,因为我们从引进3%那天起,我们就把它当作安全线,我们在反复跟大家宣传说中国的经济风险是较低的时候,我们举到的例子也是我们的财政赤字没有突破3%。

  再考虑到当前我们面临的三大攻坚战之一,而且排在第一位的攻坚战是什么?是防范化解重大风险,特别是其中的金融风险,那么3%就是一个风向标了,能不能守住3%,在很大程度上就成为中国宏观经济走向的一个突出的标志。所以在这个时候,大家特别注意,对3%越来越心存敬畏,对3%这样一个安全线和控制线能不能守住,越来越成为考验我们能否打好防范化解重大风险这场攻坚战的重要的标尺。大会漫灌已经不再是政策主线了,财政赤字必须控制在合理的可以防范风险的界限之内。

  第四个例子,减税降费。说到减税降费,我想在座的各位都是很欢迎,而且是在各种场合反复呼吁的。但是我们说今天的减税降费和以往我们所曾经经历过的任何一次减税降费都是截然不同的,以往的减税降费是和扩大需求联结在一起的,我们那个时候是为了扩大需求而减税降费。所以为了减税降费我们可以增列赤字,可以增发国债,政府可以一手给大家减税,另外一手去举荐国债。对于此我们非常熟悉,我也见到相当多的人也在反复用政府拷贝这样一种方式,但是请特别注意,那样一种减税降费是作为需求管理的一项政策来实施的。而今天,我们是在供给侧结构性改革的背景条件下实施减税降费,它的直接目标不是为了扩大需求,而是干什么?给实体经济降成本。以往是为了扩需求而减税降费,今天是为了降成本而减税降费,大家会说有何不同?我说很大的不同照以往的方式减税降费不但降低不了成本,反而会增加成本。

  我们可以举一个例子,比如说2017年,政府给实际经济,特别是通过营改增减税了一万亿,大家知道减税之后政府的支出规模大体上是不变的,它就有一万亿的收入亏空,如果照以往的方法,就是一手减了一万亿的税,另外一手再增发一万亿的债,对政府而言这只是融资方式的替代。我们要问的是这种方式能够给在座的各位,给各位实体经济的老板们降成本吗?第一个问题是一手减了一万亿,另外一手又借了一万亿,资源配置格局发生变化了吗?没有,原来是通过税收的方式找大家要一万亿,现在说这一万亿不要了,我现在用发债的方式找到一万亿,虽然配置格局并没有因此而发生变化亿,这是其一。其二,在征税的条件下政府是不需要还的,但是在举债的条件下政府要还本而且要付息,这一万亿今天的债就成为明年的还本付息的一个总支出。

  我们可以退一步讲,政府的债可以永远不还,可以不断地发行置换债来滚动下去,这是可以做到的,但是其中的利息支出是必须还的。那么如果说也通过发债的方式不断地循环,那会变成什么?变成政府债务规模的滚雪球式的恶性循环,那个是坚决要避免的,所以债务的利息支出一定要明年、后年今后若干年的政府支出的组成部分,叠加到原有的政府支出规模上去。

  我想我已经说明白了,所以照以往的方式,不仅不降成本,反而要增成本。在今天减税降费你注意一下2017年李克强总理在《政府工作报告》当中专门引用了一个关键词,这个关键词就是我后边是双引号标出来的“节用裕民”,就是减税降费的同时要削减政府的支出,节用的用字就是削减政府支出,要通过削减政府支出的方式来减税降费,这才是供给侧结构性改革背景下的减税降费之道。

  好了,我说了那么多,大家说能不能用数字来说明一下,我们体会得更深一点。2018年的数字我们得要等到两会召开的时候才能够见到,太会正式地公布,我们就干脆回望一下2017年的数字。因为宏观调控体系的变化是一种渐进的过程,不是一蹴而就的,我们就看2017年我们的宏观经济政策调整的态势,就能体会到2018年将会进行怎样的变化。

  2017年积极财政政策的格局是用六个数字来体现的,这六个数字分别是右侧最上边的数字,23800,是什么?是2017年财政赤字的规模。各位想到财政赤字的时候,肯定想到为什么是23800,照以往的理解,这23800的形成可能是两个线索,其一,政府的收入和政府的支出压差的结果,而支出比收入多了23800,所以财政赤字是23800,这是一种理解。第二种理解,今年为了稳定经济,总供给和总需求之间的缺口大概需要财政去填平23800,是这样的吗?我想告诉大家2017年这两个线索都不是。怎么来的呢?是按照3%这样一个财政赤字占GDP的控制指标倒算的结果,我想要赤字,但是我最多能有多少赤字,是倒算的结果。大家立刻回想2016年我们的GDP总额是多少呢?大概是73万多亿,我现在数字说得不太准,不到74万亿。好了,按照2017年GDP的增长指标6%来计算,到2017年末,我们的GDP的总规模应当是79万多亿,将近80万亿。大家拿79万多亿去乘上3%,算一算是不是23800?是这么倒算过来的。

  换言之,对赤字的需求可能是很大的,但是我们为了守住这个安全线和警戒线3%,就只能按照这个最高线来借债,这是一个和以往不一样的变化。

  第二个数字3%,我想不需要解释,这就是我们控制财政赤字占GDP的最高线。

  第三个数字2000亿,2000亿是什么数字?是2017年财政赤字相对于2016年财政赤字的增加额,2016年财政赤字是21800亿,所以2017年增加了2000亿。各位做宏观分析久了都知道一个常识,一个年度的财政政策是扩张的还是紧缩的,并不取决于有没有财政赤字,更不取决于财政赤字的规模有多大,不是说财政赤字的规模越大你就越扩张,不是。而只取决于什么呢?今年的财政赤字相对于去年的财政赤字是增加了还是减少了,这2000亿的增加额才是2017年财政赤字所带来的扩张的力度,这是看得比较清楚的。

  这边5%,这是政府支出削减的一个控制指标,当然它的分母不是全部的政府支出,而只是一般性的政府之支出。2017年削减一般性政府支出5%,2018年根据中央经济工作会议的精神,仍然继续削减一般性的政府支出。

  第五个数字,5500,这是2017年减税降费的总规模。

  最后一个数字8000亿,这是脱出了一般公共预算的视野,延伸到政府性基金预算之后的那个地方专项债券的发行规模。

  所以大家看出来这样一个整体上的布局,可以立刻能感受到这几年,特别是从去年以来,我们的宏观经济政策的格局是发生了很大变化的,从中可以折射出其背后的理念、思想和战略的巨大变化。

  好了,我们再抽象地看一看2018年财政政策与货币政策的搭配格局。中央经济工作会议是这样描述的,在2018年财政政策、货币政策将是怎样一种搭配呢?首先,就财政部而言,主要讲了四句话,大家仔细地体味,一句话说积极财政政策的趋向不变,这种趋向一方面说它要适度扩张,另一方面说它要把主要的注意力放在优化供给结构上,这是第一句话;第二句话,要调整优化财政支出结构,用优化财政支出结构的办法去优化供给结构;第三句话,压缩一般性支出,这是为了给实体经济减税降费腾挪空间;第四句话,切实加强地方政府债务的管理,因为我们也深知,目前的地方政府债务是重大风险的一个非常重要的源头,如何去加强地方政府债务的管理,是积极财政政策的一个非常重要的方向。

  大家看货币政策的时候,也有几个其中的词意,第一句话,叫稳健货币政策保持中性,如果说不了解宏观经济政策的演变轨迹,大家一看就是同意反复,因为当初我们操用文件货币政策的时候,用稳健二字去标识经济政策方向的时候,稳健就会被理解为中性,稳健就是中性。当强调稳健货币政策要保持中性的时候,实际上就是在中性的基础上进一步中性,强调的是它的“中性”二字;第二句话说得更为明确,要关注货币供给的总闸门;第三句话是要保持货币信贷和社会融资规模合理增长;第四句话说更好地为实体经济服务。

  通过刚才这一段时间的讨论和描述,我想大家对于2018年以宏观经济政策为代表的宏观调控体系的变化趋势,以及有可能影响的宏观经济形势的变化趋势是有一个大致的了解了。

  接下来我们需要做小结,作为小结我想跟大家强调什么?我想主要强调两条:

  第一条,理念、思想、战略的调整非常之重要。我经常看到在各种研讨会上,在各类媒体上,大家发表的有关经济形势方面的分析意见的时候,其背后所折射出来的分析方法,和分析方法相关的分析理念、分析的思维方式仍然是,或者很大程度上是我们过去在学校里读书的时候学到的那些东西,但是我还是想再强调一遍,今天的全球经济形势将对2008年国际金融危机之前已经发生了很大的变化,今天的中国的宏观经济形势将对于进入经济新常态之前,也已经发生了很大的变化,我们必须得要全方位地调整理念、思想、战略。以与时俱进的思维方式来看待今天的宏观经济形势。所以在做各种宏观经济分析的时候,要反复地告诫自己,我们现在是立足于中国特色社会主义新时代,这个特色的新时代在经济领域的表现就是经济发展的新时代,经济发展的新时代的基本标志就是我们进入高质量的发展阶段,这是很重要的。第二,我们面对的是新的社会的主要矛盾。第三,我们着力推进供给侧结构性改革和现代化的经济建设。第四,要是满足的是人们对美好生活的需要,而不仅仅是物质文化的需要,这些理念都是应当做根本性的调整。

  第二条,稳中求进。只有站稳了才有可能有进步,这是近几年每年中央经济工作会议反复强调的,但是今年在稳中求进的基础上强调了另外一句话,叫统筹各项政策,加强政策的协同。我们过去讲的宏观经济政策更多讲的财政政策和货币政策,后来添加了一个产业政策,今年强调宏观经济政策的时候列举了四个方面的政策要特别注意:第一句话讲的是积极财政政策的趋向不变,讲到了财政政策。第二句话讲的是稳健的货币政策要保持中性,谈到了货币政策。第三句话讲的是结构性政策要发挥更大作用,这是一个新提法。第四句话讲的是社会政策要注重解决民生问题。因此,在2018年当我们一般性地讲宏观经济政策的时候,可能更多讲的是财政政策、货币政策,深入一步讲应当是四大政策的协同作战和统筹安排。

来源:新浪财经 作者:新浪财经

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